【IDT】承担更多国际责任——德国的对非“马歇尔计划”

IDT 2020-10-17 16:51:28


唐丽霞

中国农业大学国际发展研究中心副教授



近年来,德国对外战略上出现了非常显著的变化,2009年-2010年间,笔者当时在德国留学,时值欧债危机,德国政府采取了很多支持性措施来支持希腊度过债务危机,当时,德国从政治领域、媒体到民间对德国在欧洲事务中到底发挥什么样的作用都持相对低调的风格,笔者也就这个问题和一些学者讨论,为什么德国是全球第四大经济体,在欧盟中实质性贡献最高,但在全球治理领域相对低调,很少听到德国的声音,当时很多学者表示,德国仍然还有沉重的两次世界大战的历史包袱,在历史上,每次德国要为成为全球治理领导者的时候,都发生了战争,德国必须低调,要考虑周边国家的心理反应。但是这几年,德国对外战略却发生了显著的变化,德国外交领域的各种官员以及智库的研究者都在不同场合开始宣传“德国应该承担更多的国际责任”,在实践领域,德国在应对难民危机问题的积极反应、英国退欧后竭力维护欧盟的团结、在很多国家都降低国际发展援助规模时依然承诺要增加援助资金等都体现了德国“承担更多国际责任”的对外战略目标。德国在全球治理框架上也越来越活跃,2017年,德国是G20的主席国,同时德国还是全球合作伙伴关系的联合主席国,德国也越来越希望通过这两个国际多边机制的主席国身份,在全球发展合作中发挥更重要的作用,这首先就体现在德国经济合作部在今年1月抛出了《新的非洲-欧洲关系:发展、安全和更美好的未来--非洲马歇尔计划》文件,目前该文件已经在德国经济合作部的网站上公布了,并且在德国组织的G20智库非洲会议上,德国在会议的开幕式上以及最后一天的政策对话上都将重点放在了推介该计划。由此可见,该计划将取代德国政府2014年发布的《对非政策文件》成为未来德国和非洲合作的指导性战略文件,如果德国能够推动欧盟通过该项倡议,该文件将对欧盟-非洲的国际发展合作产生重要影响。


德国版的马歇尔计划的主要内容为:首先,对于非洲的定位,在该文件中,德国将非洲定位为欧洲的发展伙伴,从非洲和欧洲紧密的历史和地缘关系等角度强调了欧洲和非洲合作的必要性,同时也从非洲和欧洲的共同价值和共同利益以及自身拥有的发展条件(自然资源、人口、农业等)方面阐述了马歇尔计划实施的条件。第二,非洲合作的支柱,在该文件里,德国表示非洲和欧洲的合作将包括三个层面,立足于贸易和就业的经济发展,草案提出了促进公平贸易和重点支持非洲青年人就业的一系列具体措施,包括更多进入德国和欧洲的出口,职业教育,社会保障等;其次是和平与安全,主要致力于非洲的稳定与秩序的恢复等;最后是民主与法制,主要支持反腐,人权和法制与民主建设等。第三,非洲合作的基础领域,草案提出食品和农业发展、自然资源保护、能源和基础设施、卫生教育和社会保障等是具体合作的领域。和2014年德国对非政策文件相比,此次德国版的马歇尔计划呈现出以下几个方面的特点:第一,2014年的对非政策文件主要的资源支撑是国际发展援助,而此次马歇尔计划则更强调要动员德国私人资本的参与;第二,2014年德国对非政策发布时,联合国的可持续发展框架和非洲的2063议程文件并未出台,对非政策文件并未整合这两份发展目标文件的相关目标,德国经济合作部的官员则表示马歇尔计划是在充分考虑非洲2063议程的基础上形成的;第三,德国对非政策文件仅仅是德国对非洲的援助战略,而马歇尔计划从名称上就能够看到,德国希望能够充分整合欧盟的资源,希望该计划能够成功引导整个欧盟对非的发展合作。


德国在国内面临难民危机以及今年即将进行大选的背景下,推出马歇尔计划有着深刻的政治经济目标。首先,德国寄希望于推动马歇尔计划的实施来促进非洲的发展,从而将非洲难民留在非洲大陆,希望通过改善非洲人民的生活水平和提高生活安定程度,降低产生难民的可能,从而缓解欧洲大陆的难民压力。德国自从2015年开始大规模接收难民,已经接收了近百万难民,百万难民在德国的安置、再就业、融合问题以及屡次发生的恐怖袭击事件使得德国社会对难民的态度出现了明显的变化,自从2016年德国开始重新收紧难民接收政策,开始采取将难民拦在欧洲大陆之外的政策,对土耳其提供大量援助,也提高对非洲大陆的援助,尤其是增加对非洲主要难民接收国的援助。马歇尔计划将和平与安全、基础设施建设和工业化以及促进青年人就业等作为主要领域,这都和德国难民政策调整有着极大的关联。


第二,在全球发展援助出现疲软的情况下,为德国不减少对外援助预算的承诺创造良好的国内政治环境,希望得到其它内阁成员的支持。长期以来,德国的对外援助和国内社会经济发展的联系相对比较弱,德国经济合作部和其它部门的联系也比较弱。德国的其它部门,如教育部、环保部和农业部等部相当数量的政府官员表示德国经济合作部的行动纯粹是利他行为,笔者2016年在德国农业部与其分管农业国际合作的官员交流时,其明确表示,德国农业部的农业国际合作是为了促进德国国内农业的发展,所以看重的是和欧盟、美国以及新兴经济体的农业合作,而经济合作部的农业援助重点都是发展中国家,和德国农业自身发展的关系不大,两个部门之间很少有合作和交流,对彼此所作的工作也知之甚少。马歇尔计划的目标、三大支柱、四大领域以及所倡导的方式和途径已经超出了对外援助的范畴,和其它部门之间存在相当大的一致性,如难民问题和德国目前的家庭事务部门的工作,数字化和德国目前工业部门主推的工业4.0计划,推行职业教育和德国科教部的主导职业教育国际合作等都密切相关。


第三,将德国的对外合作和国内经济发展紧密结合,从而提高德国社会对对外战略的支持,同时促进德国在非洲的投资发展。德国对外援助一直都是以官方发展援助为主,很少有企业的参与,援助执行也主要通过GIZ和KfW实施,即便是一些大型援助项目建设,德国本土企业参与的也不多。笔者访谈的德国复兴开发银行负责农业发展项目的官员也明确表示,德国农业援助所服务的国家和领域都是德国农业企业不感兴趣的,没有太多德国农业机械和农业技术的市场。马歇尔计划则将德国对外援助和本国发展紧密结合起来,寄希望于通过推动德国企业和私人部门直接参与,而提高德国国内对国际合作的认可,从而保证德国对外援助资金能够得到充分的安排。这一方面也能弥补官方发展援助资金的不足,同时也切合当前以OECD-DAC国家提出的广泛的发展筹资的概念。据德国媒体报道,德国拥有40万家在国际投资领域非常活跃的公司,但只有1000家在非洲有商业活动,仅占总量的0.25%,虽然德国经济总体情况良好,但也面临增长压力,促进本国企业向非洲投资,也是在寻找新的经济增长点,为此,德国经济合作部部长穆勒明确表示:“公共资金可以直接用来刺激私人资本投资,每个欧元的财税收入都可以作为杠杆撬动更多欧元的私人投资,投资变得有活力,也会刺激大规模的制度投资者,如保险公司和养老基金等。”


当然,德国马歇尔计划也面临着很多的挑战,虽然经济合作部对此计划非常乐观,在不同场合开始宣传和倡导,为其造势,在近期南非约翰内斯堡召开的G20-非洲智库会议上,德国经济合作部的国务秘书、非洲司的副司长等分别就该计划进行各种宣讲,也专门组织高层政策对话来看非洲各界对该计划的反应,但该计划能否得到德国内阁乃至欧盟的认可和通过,还需要一定的程序,否则该计划也就只是德国经济合作部的计划,那在后续资源的供给上则将大打折扣。德国的私营部门投资的兴趣点和非洲发展需求之间的对接程度相对较弱,德国被誉为是世界工厂的工厂,制造业的优势集中在资本密集型、技术密集型的产业,这和非洲当前的基础设施、工业化程度等之间还存在巨大鸿沟,私人资本是否会在政府的推动下将非洲作为有潜力的大陆,还有待观察德国对外投资的流向变化。德国寄希望于促进非洲本土发展来降低难民向欧洲大陆流动的动力,但是非洲大陆和欧洲之间的悬殊的发展差距是很难在短期内有所改变,能否在短期内有效减少难民数量,前景并不乐观。


目前面向非洲的各种发展计划数量众多,如中国的中非合作论坛、日本的非洲发展东京国际会议、印度非洲论坛峰会、欧盟非洲首脑峰会以及美国-非洲领导人会议等,在合作重点领域上都有着一定的相似性和重合性,德国对非马歇尔计划也将成为其中一员,这一切都说明,非洲将是未来全球国际合作的一个热点地区,合作关注点已经从政治合作转移到经济建设领域,这对于非洲大陆的发展本身来说并不是一件坏事,但这对于中国如何促进中非合作关系稳固和发展将带来更多竞争性的挑战。



相关链接:

德国如何组织国际发展培训? ---以德国发展研究所的MGG培训课程为例

援助评估:问责还是学习?

德国发展领域的智库—以德国发展研究所为例

一种新型的南南合作方式?

发展问题是G20的关键议题:为什么?怎么做?