「财经纵横」范必:政策性与商业性不要“混搭”

长安街读书会 2020-09-27 07:08:05

范必:政策性与商业性不要“混搭”

作者:范必



    在上个世纪80年代和90年代初,我国还没有政策性银行,大量用款周期较长的基础设施、基础产业项目,由工农中建四家专业银行提供贷款。由于银行对有关部门指定的项目进行贷款,而不是自主审贷,银行一定程度上成了财政的“提款机”。那时就已经出现了短存长贷、期限错配的现象,加剧了金融风险。在1994年银行体制改革中,将银行的政策性业务与商业性业务分离。专业银行开始向商业银行转型,剥离专业银行的政策性业务,组建了三家政策性银行。

    政策性银行依托国家信用发行政策性金融债进行融资。截止2014年10月,我国累计发行政策性金融债券16.78万亿元,存量债券9.63万亿元,在整个债券市场上占比27.66%,是我国债券市场上发行规模仅次于国债、存量规模最大的券种。这些债券主要用于“两基一支”(基础设施、基础产业和支柱产业)、城镇化、民生(棚户区、三农或小微企业)、“走出去”战略等方向,成为政策性投资项目中长期资金的重要来源。

    但是目前,政策金融债发行规模越来越难以满足政策性投资的需要。原因之一是,国家对政策性金融实行计划管理,统得过多过死。有关部门在确定政策性银行金融债发行规模时,主要是按照上年金融债发行基数,按一定的增长比例确定本年度金融债发行规模。对各行政策性贷款规模实行指令性计划管理,逐年甚至逐季下达指令性计划。由于不同年份国家政策性项目对资金的需求不同,不同时点的融资成本不同、发债期限不同,每年制定的金融债发行计划、贷款规模计划往往赶不上变化。各行政策性金融债在发债总量和发债时间的严格限制下,难以完全按照市场资金供需状况发行债券。在资金投放上,即便国家政策性投资有较大需求,也不得突破贷款规模,不利于服务国家战略和宏观调控。

    对政策性银行的监管也存在错位。从事政策性业务的银行本质上是依托国家信用的非营利机构,但在监管和考核上,没有体现出它的特点。比如,要求这些银行与商业银行一样,也要达到相同的资本充足率;有的开发银行名为商业性银行,主要从事的还是政策性业务,由于采用与国有商业银行相同的利润考核办法,导致其把大量精力放在盈利上。为了达到盈利目标,从事政策性业务的银行也会将发行金融债融到的资金用于商业性业务,不利于全力以赴服务国家政策性投资需要。

    产生这些问题的根本原因是,近20年来,银行业中政策性业务与商业性业务分离的改革任务不仅没有完成,甚至出现了一些倒退。政策性银行加大了商业性业务比重;商业银行则将部分贷款用于公益性强、回报率低、还款周期长的政策性领域。由于一些政策性银行、开发银行兼有政策性与商业性业务,一定程度上导致有关部门将其视为商业银行进行贷款规模管理,按商业银行标准监管考核。

    政策性业务与商业性业务分离改革滞后,也增加了商业银行风险。2008年之后,大量政策性项目在无法得到银行政策性资金足够支持的情况下,转而使用了部分高利率的商业贷款。商业银行将大量资金投放到“铁公基”、地方融资平台,贷款投向与政策性银行同质化,加剧了期限错配。由于这些资金投放长期挤占商业银行的信贷规模,商业银行不得不在贷款规模和存贷比监管之外,开展大量的表外业务,并助长了影子银行过快发展,埋下了金融风险的隐患,提高了实体经济的融资成本。

    我国作为发展中大国,在今后很长一段时期内,仍需要政策性金融持续发挥作用。为了提高金融债融资规模和使用绩效,更好地满足国家战略和宏观调控的需要,应当坚持分离银行的政策性和商业性业务的改革方向。

    今后政策性银行应当只从事政策性业务,对各银行已有的政策性业务与商业性业务,有必要实行分帐管理、分类考核、分类监管。建立两种业务的防火墙,银行内部不再进行交叉补贴。在政策性银行业务扩大后,各商业性银行应当逐步过渡到只从事商业性业务,不再为公益性项目提供高利率的中长期商业贷款。

    国家对政策性银行的管理方式也应进行改革。有关部门不宜再下达政策性金融债发行规模的指令性计划,有必要取消对从事政策性业务银行的贷款规模管理,进而提高从事政策性业务的银行在金融债发行额度、期限、对象、方式上的自主权。对政策性银行在资本充足率、收益率、不良贷款划分标准和容忍度、项目评审标准等方面,也应当实行与商业银行不同的监管考核标准。

    在当前经济下行压力较大的情况下,政策性金融债规模偏小的问题尤为突出。国家应当发挥政策性金融债主权债信高、融资成本低的优势,大幅扩大政策性金融债发行规模,加大其对国家重大决策支持力度。扩大金融债发行范围,从主要由金融机构认购扩大到企业、个人,从国内发行扩大到国外发行。扩大政策性金融债发行,完全可以成为稳定投资增长的有效措施。


(范必:长安街读书会成员、国务院研究室巡视员)


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