查查政府的账:光鲜的政府负债率背后

新财富plus 2020-10-17 15:25:58

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本研究发表于2013年,但新财富编辑认为其所揭示的原理对当下情况与政策的选择有不少启发。


府收入的四大来源


政府收入是预算年度内通过一定的形式和程序,有计划地筹措到的归国家支配的资金,是国家参与国民收入分配的主要形式,是政府履行职能的财力保障。 国家层面的政府收入有四大类,分别是财政收入、社会保险基金收入、政府性基金收入以及债务收入,也就是说财政收入只是政府收入的一部分。

2012 年,我国财政收入突破 11 万亿,达到 11.7 万亿元;而十年前这一数值仅为 1.89 万亿,翻了近 5 倍。自 1992 年后,我国财政收入一直保持两位增速提高,进入了一个高位平稳的增长阶段。从总量上看,我国财政收入规模居世界前列。按2012年末即期汇率折算,当年我国财政收入为1.88万亿美元,相当于当年美国财政收入的 38%,近日本财政的一倍,世界排名第二。

尽管我国财政收入的绝对体量较大,但与经济体量相比还是低于世界平均水平, 财政收入占 P GDP  比重为  22.6% ,低于世界平均水平的  25% ,远低于发达国家的  30% 左右水平。从 GDP 这一占比可以看出,我国政府参与国民收入分配的程度,即宏观税负还是相对较低的。


我国政府收入结构合理


1  政府对财税收入的依赖度与发达国家相当


在财政收入中,税收收入占比较高,尽管今年比重持续下降,但依然保持在 85%以上。意味着我国的财政收入结构中,各项税收收入依然是政府收入的最主要来源,其所占比重为 55%,与美国税收比重相当,略高于日本。

2  政府性基金收入是第二财政


政府性基金是我国特有的政府性专项用途资金,目的是未来支持特定公用事业的发展,如电力建设、三峡工程、公路建设、民航机场建设以及土地出让。事实上,2007 年之前,土地出让收入先纳入预算外专户管理,再将扣除征地补偿和拆迁费用以及土地开发支出等成本性支出后的余额缴入地方国库,纳入地方政府性基金预算管理。从 2007 年开始,国家对土地出让收入管理制度进行了改革,将全部土地出让收入缴入地方国库,纳入地方政府性基金预算管理,与公共财政预算分开核算,专款专用。

新千年后,城镇化的发展带来了庞大的城镇住宅需求,土地出让成为地方政府主要的收入来源。特别在部分不发达和没有形成产业支撑的开发地区,土地出让能够快速为政府筹集建设资金,土地出让这种“第二财政”模式日益突出。

3  国债依存度不高


相较于西方发达国家,我国的国债依存度较低的,近两年这一比值不足15%。决定或影响一个国家国债规模的因素有很多,而且因国家的经济体制、经济发展程度和经济条件的不同,各国适度的国债规模也不尽一样。西方国家由于没有类似土地财政或类似的第二财政支持,因此除税收收入以外,偏向于国债的发行以补充财政支出的空缺。

4  高税收增长原因


自 1994 年底分税制改革以来,我国税收收入就一直保持高速增长的态势。2011 年,全国税收收入已接近 9 万亿,占 GDP 的比重由十年前的 14%上升至19%。税收的长期持续高速增长对经济运行产生了重大的影响:从政府角度看,税收收入的提升保障了各项财政支出的需要,也支持了国家重大经济政策的落实;从私人部门角度看,过高的税收增长一定程度上反映民间部门税负的加大,影响微观经济主体的经营动力。

我国税收收入高速增长的另一特点还表现在其一直保持远高于 GDP 增速,不仅如此,三大税种的增速也能同样保持 GDP 增速在世界上也是较为罕见的。我们认为这种高税收增速的存在有其特殊性。


(1)加强征管,税收征收率高


税收征收率是税务机关一定时期内的应征税款征收款与应征税额之比。反映税收征收工作对同期应征税款的征收程度,是考核税收经济效益的基本指标。在《金税工程二期效果宏观分析》一文中,数据显示 2004 年我国增值税率征收率叨叨 85.7%;待到“金税工程”三期实施后,我国税收征收率将达到 75%-80%。税收征管空间的提高为税务征收额度的提高夯实基础。

(2)增值税设计利于税收扩张


增值税可供选择的形式后生产性增值税、收入型增值税和消费性增值税三种。世界上普遍采用的是消费性,而我国采用的是生产型。生产型增值税以销售收入减去中间行产品价值的余额为课税增值额,放大来看,其税基就是国民生产总值。过去十年,正是我国工业化建设步伐加快的特殊时期,工业化建设需建设大量产品和购置大量设备,因此在工业化扩张的背景下,生产型增值税税基迅速扩大,增值税增速高于经济增速是存在的。

(3)营业税与增值税重复征收的问题加大税收收入的可能


在去年“营改增”之前,我国的营业税税基是销售劳务和销售财产收入,进项税不能抵扣,因此营业税税制设计存在对生产投入的重复征税问题。

(4)增长红利带来的纳税能力提高


过去十年在经济高速发展的背景下,企业保持较高的利润率水平,纳税群体的纳税能力提高,支持了税源的扩张,促进税收收入的增长。与此同时,城镇化进程的提速刺激了工业化和第三产业的发展,大量城镇企业的诞生推动了建筑业、房地产业、餐饮业、旅游业等新兴行业的新盛,带来增值税和营业税的迅速增长。


居民部门税负比重升高


我国高税收增长率的背后是否隐含着税负过重的问题?《福布斯》2009 年曾推出“税负痛苦指数”榜单,该榜单显示,中国内地的“税负痛苦指数”位居全球第二。

而我国财政部给予的解释是,税收痛苦指数的编制是基于名义税率而成,其存在两大局限:第一,我国税收存在减税和税前抵免等措施,名义税率与我国实际的税率有一定的差距;第二,就个人所得税的统计值适用于收入较高的群体,并不适合普通民众。


为了解我国宏观税负的轻重程度,我们通过三个口径对我国宏观税负进行衡量:

(1) 税收收入占 GDP 比重,即小口径宏观税负;

(2) 财政收入占 GDP 比重,即中口径宏观税负;

(3) 政府收入占 GDP 比重,即大口径宏观税负。

从三个统计口径上看, 我国的宏观税负总体呈现稳步上升的趋势。特别是大口径宏观税负在 2008 年起出现一个快速增长的趋势,这与我国预算外资金(主要是土地出让收入)大幅提高有较大的关系。

为判断我国政府收入规模,我们从“资金流量表”中的初次分配总收入、可支配收入以及总储蓄三个科目来研究分析国民收入在国家、企业和个人之见的分配关系。


在初次分配总收入中,企业部门、政府部门和住户部门的占比分别为 24.7%、14.6%和 60.7%;而在可支配收入科目中,两者的占比变化已经变为 21.2%、18.3%和 60.5%。即政府部门可支配收入的相对增长是基于企业和住户部门收入在取得初次分配收入后对“收入税”的转移。由于国民收入这个“大蛋糕”中可以切成企业、政府和住户三个部分,政府分配的一块是从企业和住户部分切出去的,因此政府切走的比重相当于宏观税负。根据前面分析,可以得到两点结论:(1)我国宏观税负不断提升,政府在国民收入这个大蛋糕里面切走的部分越来越多;(2)非金融企业部门承担的宏观税负逐步上升。


财政管理走向中央集权


1993 年起实施分税制以后,我国中央财政收入的比重提升到一个较高的水平。但是与国际上分税制国家 60%的比重相比,不足 50%的中央财政收入比重还是处于偏低的水平。

历史上,中央政府和地方政府对财政资源的矛盾和竞争是从来没有停止过的,但中央往往利用自身“制定规则的权力”得以改变分配比例和分配方式以增加自己的份额。1994 年实施的分税制改革,我国中央政府通过明确中央和地方收入范围,扭转了重要财政依靠地方上缴的被动局面。从收入角度上看,中央政府加强了对财政收入的集中程度,呈现出一种集权的趋势。现阶段, 我国中央政府牢牢控制着各项财政权力,而地方政府拥有的财权相当有限,如:地方政府无权开征新的地方税税种、不能发行公债、无法自主变更地方税税率和征税范围等。

但并不能因此认为我国财政分权上处于一种非均衡状态。表面上看,我国中央政府财力集中能力有较大地提升,但其中 80%左右需用于税收返还和转移支付,即地方政府除自身所得的收入外,还可从中央获得一笔较为可观的可支配收入。这也正是中央可支配财力较少,且在教育、公共服务、社会保障等方面指出捉襟见肘的最主要原因。


这种收入集权、支出分权的模式符合我国经济建设的需求。一方面,集中式政权需要配合高集度的财政收入体制,方能施展中央对地方的管控;另一方面,中央政府通过税收返还以及转移支付转移事权和支出责任,同时还能平衡地方间利益。


过度宏观调控下的宽财政


赶超经济体的典型特征就是政府主导式经济体制。政府对于资源和分配过高的配置权力必然导致经济增长模式是投资驱动型。过高的政府主导型投资一方面积累了庞大的财政负担,另一方面还造成居民收入增长缓慢,降低社会边际消费倾向。

财政赤字是财政支出大于财政收入而形成的差额。理论上,收支平衡是财政的最佳情况,但是在现实中,国家经常需要大量的财富解决社会民生的问题,更多情况是出现入不敷出的局面。特别是当居民消费不足的情况下,政府通常的做法就是加大政府投资,以拉动经济的增长。因此即在一定限度内,财政赤字可以有效地刺激经济增长。

在不断扩张的财政赤字下,且国债发行规模并未明显扩张,这种财政收支模式为何得以持续?我们认为其原因在于两点: 第一,房地产的发展使得家庭财富变相转移成政府收入;第二,高额的外汇储备提供了庞大的基础货币支持,政府强有力地资源控制使得长期利率长期保持在较低水平,减少了政府的偿债压力。

尽管从数据上看,投资的主要资金来源于民间。但是在我国这种政府宏观调控力度较高的国家,政府和国有企业掌握了社会和经济发展的重要资源,则可以将资源引导至政府意欲发展的方向,并且将价格降至较低的水平来支持投资的扩张。正因为如此,高投资下我国的产业呈现超重工业和资本密集方向发展,并造成当前重工业产能过剩的困境。

高投资的背后需要庞大的需求来支撑。在国内需求尚未形成前,日益增加的产能只能通过出口的形式卖到国外去,变成顺差。所得的外汇储备又进一步刺激了基础货币的增长,促成了政府和企业的储蓄,高储蓄的结果最终又推高了高投资。

因此,经济结构转型的本质还是资源配置方向的改革。抑制粗放型增长以及出口拉动型模式,需要打破资源垄断,提升中小企业的开工热情,减少政策性投资的同时降低民间部门的税负,支持产业转型。


光鲜的政府负债率背后


尽管我国财政收入的体量日益增加,但增速已经出现放缓的态势;相比之下,财政支出扩张却逐步加快。财政支出力度的增加,主要还是用于教育、医疗、社保等民生领域的投入,改善民生。据统计,2008 年至 2012 年,公共财政用于民生支出累计 16.9 万亿元,年均增长 21.1%,占公共财政支出比重的三分之二以上。此外,自“十二五”规划开始,更多的财政资金用于支持前沿技术研究、企业创新、节能减排等领域,加快经济结构调整。财政收支一消一涨的背后,就是财政平衡压力的增加,即财政赤字的扩张。

从直接负债水平上看,我国债务负担率还是相对较低的,表现在两点: (1)赤字率为 2%,低于国际 3%的安全警戒线;(2)国债余额占 GDP 比例不足 20%,远低于国际标准的 60%。由于我国自 2012 年起逐步扩大营改增试点以促进服务业发展,结构性减税等措施将制约财政收入的增长,因此在可以预见近几年财政赤字进一步扩大是一种趋势,而从我国国债承受能力较高的角度来看,而国债规模的扩张是一种趋势。

从直接负债水平上看,我国债务负担率还是相对较低的,表现在两点: (1)赤字率为 2%,低于国际 3%的安全警戒线;(2)国债余额占 GDP 比例不足 20%,远低于国际标准的 60%。由于我国自 2012 年起逐步扩大营改增试点以促进服务业发展,结构性减税等措施将制约财政收入的增长,因此在可以预见近几年财政赤字进一步扩大是一种趋势,而从我国国债承受能力较高的角度来看,而国债规模的扩张是一种趋势。

直接债务可控的同时,我们也要看到地方债务风险突出的现状,当前地方债因进入偿债高峰而被市场加以更多的担忧。我国《预算法》中明确规定“禁止地方财政出现赤字和地方政府举债”,因此当前地方政府债券(省级)由财政部代理发行且代办还本付息,没有体现地方政府直接偿债主体的低位,不是真正意义上的地方政府债券。


但事实上,地方政府债务远不仅限于此。为促进地方经济发展,各地政府不得不通过各种方式举债建设或负债经营,这些债务或由政府财政直接担保,或因公共职能义务兜底偿还在我国各级地方政府都在不同程度上存在政府债务,且负担较大。根据银监会统计,至 2009 年末,地方政府融资平台贷款余额为 7.38 万亿元,同比增长 70.4%,占一般贷款余额的 20.4%;到了 2010 年底,全国地方政府相关债务已升至 10.7 万亿元,占一般贷款余额比重升至22.4%;财政部元部长项怀诚 2012 年表示地方政府负债或将超过 20 万亿元,相当于 2012 年地方财政收入的 3 倍。

庞大的地方债务使得地方政府对土地出让收入的依赖加大,加大了“土地财政”存在的刚性。但从数据上看,土地财政并没能为地方财政完全释压。2012年地方政府土地出让获得 2.7 万亿元,但因国有土地出让所支付的金额却高达2.8 万亿元,其中征地拆迁补偿以及补助征地农民金额接近 2 万亿。可见,随着土地拆迁成本的提高,国有土地出让非但没有增加地方财政的净收入,还变相增加了地方政府的开支。

除了地方债务规模大以外,地方政府债务的风险还体现在其隐蔽性和不确定性。目前我国还没有一套权威的用于衡量地方债务规模和风险的指标体系,加上地方政府还存在担保或兜底责任,当主体违约时,这种隐性债务将随之显现化,加剧了财政运行的风险。

在西方国家,政府的高负债对应的是民众的高福利,即政府通过财政模式将财富二次分配至居民手中;但是我国政府的高负债对应的是庞大的资本形成,尽管投资可以引导未来的消费,本质上仍旧是由居民为政府的负债埋单。所以在尚在光鲜的政府负债率背后,我们应该看到居民部门为公共消费支付过高成本的担忧:当前居民收入因投资驱动经济被迫压缩,日后为偿还高额政府负债,居民只有被迫再次通过缓慢收入增长为代价来埋单,长此以往,国内消费增长仍将长期承压。

因此政府财政收敛是大势所趋。从数据上看,无论是财政支出规模的平稳还是财政支出增速的下降,都表明政府有意收缩宏观干预的意向。

6 月 9 日,李总理在会议上表示要“通过激活货币 信贷存量支持实体经济发展;通过深化改革,激发市场和经济内生活力、释放消费和民间投资潜力” 。我们认为,对存量资金的优化在于通过货币政策和财税手段引导资金的流向,提高货币流通速度,使得货币存量和经济增长间的匹配关系更佳。政府对财政拉动的依赖度也将有所降低,财政活动的收缩,有效地降低政府对货币资源的过多占用,信贷的补给有利于提升民间部门的活力,实现产业的转型。



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